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　　编者按： 　　观察“十五五”发展，不管生活在什么地方，都需要关心区域发展战略问题，因为这和各个地区的未来前景都紧密相关。清华大学中国发展规划研究院常务副院长董煜研究员曾多年直接参与国家区域和空间发展的战略谋划，在本文中尝试对我国区域发展战略进行一次系统回顾和梳理，同时对下一步的区域发展顶层设计，提出一些想法和建议。现将相关内容编发如下，供所有关注区域问题的机构和人士参考。

　　党的十八大后，习近平总书记高度重视发展战略在治国理政中的作用，通过运用一系列新的发展理念、战略思维和科学方法，谋划提出各个领域的顶层设计。其中在区域层面，构建形成了由若干区域战略组成的框架体系。

　　区域战略体系的基本框架

　　从战略部署看，区域领域的顶层设计主要包括三大战略，即区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略，同时城乡领域的新型城镇化战略，也往往纳入空间布局角度进行部署，这就是“3+1”的战略架构。从这些战略的演进看，非常清晰地勾勒了党的十八大后在区域领域战略思想和思路不断完善的过程。

　　一是区域协调战略的形成。党的十八大提出继续实施区域发展总体战略，党的十九大将这一战略升级为区域协调发展战略。进入新发展阶段后战略内涵发生新的变化，由过去的“西部开发、中部崛起、东北振兴、东部率先”，转变为“推动西部大开发形成新格局、东北全面振兴取得新突破、中部地区加快崛起、东部地区加快推进现代化”，也就是对每一个区域板块都提出了新的要求。同时还提出了“支持革命老区、民族地区加快发展，加强边疆地区建设”，总体上是一个“4+3”的工作格局。

　　2019年十九届中央财经委第五次会议强调，不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。习近平总书记特别指出，不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡。通过运用这样的辩证法，在区域协调发展上正在推动形成新的局面。

　　二是区域重大战略的提出。实施区域重大战略，就是在全国一盘棋中“落子”，形成若干带动区域发展的增长极。这是党的十八大后改变过去“碎片化”的区域政策，实现更加集中资源、发挥重点区域辐射带动作用的战略决策。目前，区域重大战略主要是“3(京津冀、长三角、大湾区)+2(长江、黄河)”的基本架构。

　　习近平总书记亲自谋划推动了京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等战略出台，这些地区将更好发挥高质量发展的动力源作用，成为带动全国经济增长的“龙头”区域。在长江经济带战略出台过程中，习近平总书记主持召开沿江省份负责同志座谈会，提出了“生态优先、绿色发展”的方针和“共抓大保护、不搞大开发”的要求，及时统一了思想，纠正了一些错误的倾向。之后在黄河流域保护和发展问题上，中央同样作了部署，有力保障了母亲河的生态安全。

　　三是主体功能区战略的深入实施。主体功能区战略是建立在2010年《全国主体功能区规划》基础之上的，主要在两个层面发挥作用，宏观层面是明确全国的城镇化、农业安全和生态安全战略格局，微观层面是通过“三区三线”等推进国土空间的精细化治理。

　　党的十八大后，中央要求完善和落实主体功能区战略，细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制定差异化政策，分类精准施策，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。党的二十届三中全会进一步提出“健全主体功能区制度体系”的任务，意味着主体功能区将成为体系化的制度安排，在区域发展中发挥更大的作用。

　　四是新型城镇化战略的深入推进。城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。在2013年的中央城镇化工作会议上，习近平总书记阐述了以人为本、优化布局、生态文明、传承文化的战略思路，其中的首要任务，是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。中央还要求根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。在“十三五”、“十四五”规划中，中央都对城镇化的目标、进程和路径作了具体安排，包括“1亿人落户”等要求。在当前经济形势下，中央继续把新型城镇化工作作为重要抓手，出台了五年行动计划，使这一战略在稳增长中发挥更大的作用。

　　完善区域发展战略的基本思路

　　党的二十大和二十届三中全会对促进区域协调发展作出重大部署，下一步在落实过程中，要深化细化思路，增强区域领域政策举措的针对性和有效性。

　　面向“十五五”乃至更长时期的区域发展，在战略层面需要为三大区域战略注入新的内涵和动能，促进战略间协同互动，形成推动区域协调发展的合力。

　　区域协调发展战略下一步的重点，是加强战略腹地建设。战略腹地建设，是构建全国统一大市场的重要一环，也是优化区域发展格局的重要内容，是一个主动的战略选择。通过与区域协调发展战略有机融合，可以进一步强化对中西部地区发展的支持。建议在未来国家空间格局中，可做实“西部纵轴”，并作为国家战略腹地的一条“主干线”。

　　目前我国城镇化和城市群发展的基本格局，是主体功能区规划明确的“两横三纵”战略格局。多年来，其他轴带在交通和经济上都有紧密往来，而西部这条纵轴虽有西部陆海新通道等交通连接，但尚未形成真正经济意义上的纵向发展带。在“十五五”规划中，若能明确将西部纵轴建设上升到战略高度，则有望成为一个标志性的重大举措。这条轴带不是简单的交通线建设，而是经济意义上的发展轴。通过做强这条发展轴带，能串起呼包鄂榆、宁夏沿黄、关中、成渝、黔中、滇中、北部湾等多个城市群，实现西部地区发展水平的整体跃升。

　　区域重大战略下一步的重点，是研究新的“落子”。在区域发展的顶层设计上，可以有意识地在中西部地区选择若干有条件的城市群地区，作为新质生产力发展的“第二梯队”和新一轮城镇化的主要承接地。

　　如，长期以来学界有一个讨论，即除京津冀、长三角、大湾区三大龙头外，国家发展的“第四极”应该在哪。2020年10月中央政治局审议成渝双城经济圈规划后，笔者曾在有关媒体提出，成渝地区初步具备了成为“第四极”的条件，并提出了“4+2+N”的区域发展格局构想。建议在“十五五”规划中，可研究将成渝地区纳入区域重大战略，即将“3+2”变为“4+2”，并允许地方媒体使用“第四极”的提法。这不仅对于成渝地区本身有意义，更为重要的是，能带来积极的示范效应，激励中西部其他城市群地区加快发展、良性竞争，在区域协调发展新格局中作出更大贡献。

　　主体功能区战略下一步的重点，是推动精细化治理。主体功能区本身是细化区域治理单元的基础平台，但近年来叠加一些新的工作后，也产生了一些新问题。如“三区三线”是对主体功能区格局的细化，但部分地区操作中存在“一刀切”式生硬划分，地方向上反映时却往往把执行层面的微观问题与宏观布局混为一谈；对重点生态功能区的产业准入负面清单，本意是配套调控生态地区的工业化城镇化开发内容和边界，但客观上存在地方适宜产业发展受限的情况等。

　　现在围绕主体功能区的一些不同认识，本质上还是如何处理好发展与保护、主体功能与其他功能的关系问题。这些辩证关系，在不同时间节点呈现不同的特点。有些争议和问题之所以长期存在，恰恰说明其复杂性和艰巨性。我们既要保持定力，坚持在发展中保护、在保护中发展，也要与时俱进完善工作思路，努力实现多目标的动态平衡。

　　建议在坚持“一张蓝图干到底”的前提下，围绕“精细化”做文章。总体上保持三大战略格局和三类分区总体不变，同时细化空间单元、细化管制原则、细化区域政策、细化评价体系，以更加精细化的治理，提升各项政策的针对性和有效性，实现与其他国家重大战略的深度融合。区域政策最重要的是接地气，要通过政策有效引导，真正把新发展理念灌输到地方同志脑中，深入了解本地区情况，不断增强实事求是谋发展的能力，改变粗放粗暴的思路和做法。

　　从目前区域战略的实施看，三大战略总体上是一个平行关系。建议可作出两个调整，一是区分一级战略和二级战略，即明确将区域协调发展战略作为区域领域的总战略，其他战略作为二级战略；二是在现有主体功能区战略基础上，进一步补充拓展空间发展的思路和举措，构建一个为中国式现代化服务的国家空间发展战略，并作为指导空间发展的基础性战略。

　　对下一步相关工作的建议

　　深入实施区域和空间领域的战略是一个系统工程，促进区域战略与其他战略深度融合，是提升政府工作水平和效率的重要抓手。建议当前可先重点开展以下工作：

　　一是不断完善顶层设计。建议自然资源部门牵头起草有关中央文件，牵头研究优化主体功能区规划实施的意见，明确更好发挥主体功能区战略作用的思路，并对优化“三区三线”管控原则等提出工作方案。建议发展改革部门牵头研究将空间发展战略纳入国家战略体系、引导经济合理布局的总体方案，并提出调整完善投资、产业政策的思路。建议财政部门牵头研究适合生态功能区的转移支付政策优化方案。

　　二是开展一轮新的资源环境承载能力评价。2016年国家发展改革委曾组织开展过一次评价，但重点是监测预警工作。在新的技术条件下，有必要更加客观全面掌握我国资源环境与人口经济的互动情况，这不仅仅是简单的“摸家底”，更重要的是用新观念、新方法分析问题，为优化区域治理思路构建更加科学合理的基础性支撑条件。

　　三是在“十五五”规划中强化空间发展。发展规划是战略的集合，在“十五五”规划编制中，要更多体现空间安排，更多体现精细化的治理思路。要研究提出以新质生产力为代表的重大生产力空间布局，引导各地因地制宜发展新质生产力，形成新的比较优势。要进一步完善城市、农业、生态格局，在规划中画出新的空间布局图。要谋划推出一批国土空间相关的重大工程，进一步夯实分区治理、分类型治理的基础平台。

　　四是加强空间发展理论研究与宣传解读。目前学术界对空间发展的研究还比较薄弱，要通过各种方式宣传空间发展的重大意义，形成活跃的讨论氛围，让更多的学者了解空间发展、钻研空间发展。要让空间发展的相关知识走入高校课堂，传授给广大学子，使之成为中国特色发展理论的重要组成部分。

　　作者：董煜 清华大学中国发展规划研究院常务副院长

　　(“三里河”工作室)